En el debate sobre la reforma en curso en el sector de aeronavegación, un post reciente de la Fundación Fundar (Guilardes y Rubio, 2024) argumenta que la mejor estrategia para manejar Aerolíneas Argentinas (AA) es lograr un equilibrio operativo para luego ejercer la opción de privatizarla reteniendo el control, como en el caso de YPF. Se trata de un camino que busca eficiencia productiva y abre la puerta al ingreso de capital privado para financiar las inversiones de la empresa.
Mi primera reacción es que esta visión no se condice con la restricción fiscal dura impuesta por el cambio de régimen macroeconómico de 2024. Según los datos de la Oficina Nacional de Presupuesto del Ministerio de Economía (2024), el ajuste de las empresas públicas (EEPP) se basa, principalmente, en haber llevado a cero los gastos de capital. Es decir, el problema no es únicamente el resultado operativo, sino que el gobierno ha decidido dejar de aportar capital a AA.
Para reemplazar esos fondos con capital privado deben cumplirse condiciones delineadas en la teoría de los contratos y las finanzas corporativas, que exigen una gobernanza contractual sostenible e irreversible. Esto es mucho más complejo que sanear operativamente una empresa. En otras palabras, este proceso de cambio o reforma, bajo el gobierno actual, enfrenta un corredor extremadamente estrecho en términos de opciones. Pasar de la gobernanza de AA a la de YPF no es un proceso rápido, y los fondos públicos necesarios para inyectar capital -cruciales para implementar eficiencia operativa. no están ni estarán. Jaque mate.
El proceso de cambio o reforma, bajo el gobierno actual, enfrenta un corredor extremadamente estrecho en términos de opciones
Existe una lectura menos crítica, aunque también más amplia, del post de Fundar que coincide en sanear primero y privatizar después. Esta perspectiva se basa en dos puntos destacados que reflexionan sobre las privatizaciones de los años 90 (ver, por ejemplo, FIEL, 1998). En aquella década, las privatizaciones buscaron resolver dos problemas principales: obtener fondos o generar ahorro fiscal y, además, mejorar la gobernanza y el desempeño de las empresas.
La lectura ex post de esa experiencia es que, aparte del ahorro fiscal, la gobernanza y el desempeño en algunos casos (Aerolíneas en particular) no mejoraron lo suficiente, alimentando la crítica de la primera etapa de la privatización en los 90. Por ello, resulta clave no repetir los errores iniciales de entonces, lo que implica:
- Reformar marcos regulatorios y sanear las empresas públicas;
- Privatizar únicamente cuando estén suficientemente saneadas (limitando en especial el rol de los sindicatos).
Esto no sólo permitiría vender las empresas a un precio mejor (facilitando la búsqueda de un comprador en el caso de AA), sino también evaluar de modo ecuánime el desempeño comparativo de la operación privada versus la pública.
En lo que sigue, reflexiono sobre esta lectura más amplia y coincidente con la idea de sanear antes de privatizar. Me sitúo, de manera realista, en un contexto en que el gobierno ya ha decidido que no mantendrá la empresa.
Reformas y gobernanza en la región
Tomando la experiencia de reformas en empresas públicas en América Latina (Mussachio, Pineda y García, 2015), se pueden identificar dos tipos de gobiernos:
- Aquellos que, por razones políticas de su programa electoral, deciden mantener algunas (o todas) las EEPP;
- Aquellos que optan por no mantenerlas.
En ambos casos, el éxito del proyecto depende si este se lleva a cabo con un marco regulatorio y de gobernanza acorde a los objetivos planteados. Existen ejemplos de gobiernos que han mantenido empresas públicas con buenos marcos regulatorios (Chile) y sin ellos (Argentina) con resultados muy distintos. Lo mismo ocurre para el caso de las privatizaciones.
La lección central de no repetir la experiencia inicial de los 90, basada en sanear y reformar primero para luego privatizar, busca asegurar un camino eficiente en el proceso de privatización
La lección central de no repetir la experiencia inicial de los 90, basada en sanear y reformar primero para luego privatizar, busca asegurar un camino eficiente en el proceso de privatización. Sin embargo, mi evaluación de su factibilidad en el contexto actual argentino “no positiva”.
Desafíos de la privatización
El eje central de la privatización es la decisión política del Estado de desprenderse de las EEPP, es decir, dejar de cubrir déficits operativos y de capital, ya sea por razones fiscales o por la creencia de que el sector privado puede gestionarlas mejor. Para que esto ocurra, es necesario establecer una gobernabilidad contractual que implique cambios drásticos en la organización de la empresa, especialmente en relación con trabajadores y proveedores.
En el caso de AA, estos actores forman parte de una captura corporativa enquistada en un equilibrio de baja calidad. Además, debe establecerse un marco regulatorio adecuado. Sin este, privatizar monopolios o empresas con ventajas comerciales amplias puede perjudicar la eficiencia asignativa (precios y asequibilidad) incluso si se lograra eficiencia productiva.
Sanear la empresa va mucho más allá, de lograr un equilibrio operativo bajo un régimen de gobernanza similar o con pocos cambios si el desequilibrio de partida es significativo. La gran pregunta es quién y con qué incentivos llevará adelante el saneamiento, y, sobre todo, con qué horizonte.
La gran pregunta es quién y con qué incentivos llevará adelante el saneamiento, y, sobre todo, con qué horizonte
Si esto lo hace un equipo gerencial, la solución se asemeja a una privatización parcial (PPP) o a un contrato de gestión (“management contract”). Sin embargo, esperar que el equipo gerencial tradicional salga del equilibrio de partida es poco no ser realista. Además, el saneamiento requiere adiciones de capital y mantenimiento que deben provenir de algún lado, pero el Estado ya no está dispuesto a realizar esos aportes.
Lecciones recientes y el caso de Cambiemos
La experiencia de Cambiemos, evaluada por la OCDE (2018), genera dudas sobre la eficacia de los intentos recientes por mejorar la gobernanza y el desempeño de las EEPP. En el caso de AA, esta evaluación muestra que:
- No hubo cambios drásticos en la organización de Aerolíneas y si bien se redujeron las transferencias un 35% respecto a 2015 no se alcanzó un equilibrio operativo. Las transferencias fueron en 2018 superiores a los 300 millones de dólares;
- La dotación de personal no se modificó en absoluto;
- Los datos operativos mostraron la misma ocupación de aviones, con 20% más de pasajeros transportados, pero pérdida de participación de mercado.
Esto sugiere que no sólo es necesario no repetir los errores de los 90 sino también evaluar críticamente los resultados de 2016-2019. Estos antecedentes no son auspiciosos si el objetivo es independizar a AA del Tesoro y atraer capital privado.
Conclusión
Lo que hace atractivo el argumento de sanear, reformar y privatizar es que es tan obvio como agnóstico respecto a la naturaleza política de la reforma, porque sirve tanto para desprenderse como para retener a la empresa pública. Pero la pregunta de “real-politik” relevante hoy en la Argentina, con el gobierno que tenemos, es cuál es el camino para acelerar la transferencia al sector privado dada la restricción de presupuesto dura en la que no van a existir fondos ni operativos ni, especialmente, de capital.
Dado que la restricción ya está activa no es razonable querer hacer cambios de gobernanza (con el buen manual de la OECD, que siguió al pie Cambiemos) dado que esa configuración va a cambiar drásticamente cuando el sector privado se haga cargo. Es decir que lo que existe en curso ahora es un como si tuviéramos un contrato gerencial de facto, que es casi equivalente a privatizar la gerencia de la empresa para implementar la restricción presupuestaria dura camino a su venta, en un contexto más desregulado.
Esto puede ser problemático porque si la restricción es muy dura puede llevar a un desequilibrio insalvable en el funcionamiento de la empresa en donde, por ejemplo, los salarios ofrecidos a los trabajadores de Aerolíneas violan condiciones de esfuerzo eficiente (no son salarios de eficiencia) como se estudió en Navajas (1991). Pero la realidad es que se trata del único camino de salida directa al punto que el actual gobierno eligió que quiere ir.
Un último comentario sobre el punto que brega por una comparación ecuánime entre la empresa pública y la empresa privada, digamos para evitar una falacia de Nirvana. El punto es correcto en teoría, pero me temo que no existen condiciones para realizar esa comparación hoy en día.
El Gobierno ya hizo el balance tomando el desempeño de Aerolíneas con lo observado en los gobiernos de los últimos años y en los últimos meses y se lo mostró a la sociedad para que saque sus conclusiones
Si se realizaran exitosamente los pasos de sanear y reformar y llega a una Aerolíneas que puede funcionar eficientemente de modo sostenible ¿Para qué se propuso privatizar? ¿Para forzar una reforma que implique que no es necesario privatizar? ¿Se supone que el proceso político va a esperar a ese momento para revelar y revisar su decisión final? No cierra.
En realidad, el Gobierno ya hizo el balance tomando el desempeño de Aerolíneas con lo observado en los gobiernos de los últimos años y en los últimos meses y se lo mostró a la sociedad para que saque sus conclusiones. Plantear acciones de política económica a los efectos de dirimir una evaluación comparativa entre empresa pública y privada no es realista en el contexto actual de la Argentina, por más que mucho nos guste a los economistas académicos.
El autor es Economista jefe, y director de FIEL